原文刊发：《中国行政管理》2022年第9期

作者：王京生，国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组专家组成员

在建设全国统一大市场的过程中，数据要素市场具有重要的支撑作用、引领作用、保障作用。同时，数据要素市场本身就是统一大市场的重要组成部分，本文拟分析我国数据要素市场与全国统一大市场的关系、数据要素市场存在问题，借鉴欧盟等国际社会经验，提出相关建议。

一、数据要素市场是建立全国统一大市场的基础工程

全国统一大市场，首先是一个地域概念，包括中国大陆全境，其次是一个市场概念，包含商品流通的各个环节。要建设好这样一个大市场，除了交通等硬件配置要到位外，软件的配置尤为重要，而数据要素市场的建构与完善，则关乎着这个大市场的软件质量。

（一）支撑作用

数据要素本身就是生产要素的重要组成部分，数据要素市场能够实现各市场主体的高水平协同，有效提高数据要素在生产、分配、流通等各环节配置资源的效率，提升社会生产力，这是支撑全国统一大市场由大到强的关键。再者，数据要素市场具有天然的统一属性，可促进数据要素跨区域、跨行业高效联通，降低企业获取生产要素和开展创新活动的成本［1］，促进政府、企业及个人等数据资源对接和共享，提高市场运行效率，这是支撑全国统一大市场降本增效的关键。再次，数据要素赋能劳动力、资本、信息等其他要素，打破市场主体间存在的各种壁垒，更好实现资源供需的动态均衡，减少资源错配、浪费，这是支撑全国统一大市场内优化资源配置的关键。这三个“关键”能打通全国统一大市场建设中许多“堵点”。

（二）引领作用

数据要素市场关涉到数据自身的生产、流通、消费等，将形成数字经济，从而引领新产业、新模式、新市场，不断创造新的经济增长点，拓展市场资源优势。同时，数据要素利用数字化技术、资本、土地和劳动力等，可以形成乘数化效应，引领全国统一大市场资源有效整合，通过数据的高效流动，加快产业优化升级，壮大产业发展新动能，培育更多新的经济增长点，并通过扩大内需深挖国内统一大市场潜力，引领其高质量发展。而且，数据要素市场通过更大范围的数据开放共享，能够引领政府更好地实现数字化转型，以科技手段推动政府做好“放管服”改革。

（三）保障作用

数据要素市场是实现我国庞大线上数据与线下市场协同发展的重要保障。为有效解决各区域、各部门、各行业信息不对称、不透明等问题提供保障，从而拓宽市场范畴、提高市场效率和服务质量，更为重要的是，为全国统一大市场搭建信用体系，提供最为有力的数字保障。对市场机制来说，数据要素的流动，线上线下的市场协同，有利于发挥市场配置资源的决定性作用。

二、我国数据要素市场建设的现状及存在的问题

随着数字经济的发展，国家层面不断加强数据要素市场规划，目前，贵阳、北京、上海等地陆续建立数据交易中心（所），我国数据要素市场正处在建设初期且快速发展的阶段，但仍存在着一系列问题：

（一）数据要素市场顶层立法缺失

虽然至2020年底，国务院及国家各部委已共出台了近30项综合性或专业性与数据要素市场发展相关的政策，但缺乏上位立法和顶层制度方面的统筹，完整的法律和制度框架尚未形成。［2］而在这方面，欧盟的经验很值得我们借鉴，在其大力推进统一数字市场的进程中，欧盟委员会持续颁布了《通用数据保护条例》《非个人数据自由流动条例》《数据治理法案》等一系列法律，对其成员国统一规范，具有很强的基础性和普适性。我国现有《网络安全法》《反垄断法》等顶层立法中涉及数据要素市场的内容有限，法律条款笼统宏观，与我国数字经济的发展不协调、不匹配，缺少具有统领性的基础立法。例如，监管数据生产、交易秩序方面的法律还没有建立；针对数据泄露等违法行为的法律分散在《中华人民共和国刑法》《保密法》等之中，没有形成完整的法律体系。而且，我国法律尚对数据所有权、使用权、收益权未作出相应的规定。近年我国先后实施了《民法典》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律，仅将“数据的所有”规定为权益而不是权利，实际上是一种静态化的财产赋权，不利于数据要素的流动和交易。［3］《反不正当竞争法》《反垄断法》等法律也未明确界定数据要素产权，亟需通过法律规范、统一数据产权制度以及交易规则，激活数据要素的价值。

（二）监管制度体系不完善

一方面，参与数据发展和管理的部门众多，自上而下、协调一致的全局性数据要素市场发展与治理体系亟需建立。另一方面，当前国家层面尚未成立数据市场治理的专门机构，更多的是通过公安部、网信办和市场监管等多个部门“条块监管”，但是力量薄弱且职能分散，存在部门与市场间的互动不顺畅，政府履职效率不高等问题，很难实现依法、有效监督。同时，传统的监管体系无法适应数据要素市场线上线下并行、数据快速流动的需求。特别是社交、电商、搜索、移动支付等领域，企业经营者所掌握的数据量及资源价值极为巨大，在快速的数据流动及转换中会产生很多新的问题，传统监管无法适应。

（三）数据交易模式不完善

首先表现在数据要素定价标准缺失。数据要素生产环节，各个主体的贡献较难准确评定，且对不同的使用者和使用场景，数据要素的价值不同。目前，国内不同交易所对同一数据产品的定价不同，同一交易所的定价机制也存在多种类型。其次表现在数据交易规则不完备。包含数据市场准入与退出规则、竞争规则、交易规则和监管规则等，难以对交易行为有效约束。比如，北京大数据交易所与上海大数据交易所，在登记、确权、清算和支付等方面的规则完全不同［4］，使数据要素市场产生人为壁垒，不利于全国统一大市场的建设。其三表现在数据要素开放共享不足。政府掌握着大量公共数据，但政府内部缺乏统一标准的数据平台，部门之间存在“数据孤岛”现象。并且我国数字经济发展不平衡，呈现东部遥遥领先、中部次之、西部和东北位列最后的态势［5］，数据共享需求较为强烈。而各地数据交易平台建设标准未统一，甚至还存在数据存储格式的差异，不少数据只能躺在数据库中。

（四）数据要素市场建设技术不足

数据交易以区块链技术为主，优势明显，但现阶段区块链技术在数据存储、传输和监管上仍需提升。特别是数据的大规模交易传输容量受限，区块链上存储的数据经加密后容量大增，根据GitHub上的统计，约150MB的信息经加密后最高可达到50GB，而现有数据交易平台单次上传数据一般不超过10MB。并且，现有数据标识技术仍不能实现数据标记的跨系统传输和识别，导致数据交易受限。而数字技术本身的更新迭代速度快，数据要素交易平台容易产生安全漏洞。近年来，深圳的大疆、深网视界等企业相继发生数据泄露，经济损失数百万元。

三、建设数据要素市场的建议

我们认为，随着数字经济的高速发展，迫切需要构建全国统一标准的完整的数据要素市场法律体系，强化顶层设计，加强数据要素市场建设的科学布局与合理规划。

（一）加快建立全国统一的数据要素市场法律法规体系

如前所述，欧盟出台的《数据市场法案》等一系列法律，极大推动了27个成员国建设统一数据要素市场。目前，我国还未制定全国统一的数据要素市场法律法规，现有的数据要素市场规范主要为国家政策、地方性法规和行业规范。这些规范更多地是指导性的，并没有对数据要素市场的具体内容作出详细规定，亟需我们做出如下安排：

一是尽快出台与数据产权相关的法律法规。当前要围绕数据所有权、数据使用权、数据流转权等，制定法律法规或部门规章。［6］在数据确权立法方面，西方国家已展开了探索，如欧盟的《通用数据保护条例》、英国的《自由保护法》《公共部门信息再利用指令》、美国的《开放政府数据法案》《信息自由法》等，主要是对数据主体的知情权、访问权、更正权、可携权、限制处理权等权属进行系统界定。结合欧盟、美国等域外经验，我国需在个人数据、工业数据、公共数据、隐私数据、国安数据等方面进行分级分类，明确各种数据产权归属，明确可交易的数据品种与各利益主体的责任与权利边界，为数据交易扫除产权障碍，对数据要素和数据要素市场进行法律规范。

二是尽快出台与数据交易监管相关的法律法规。市场失灵时，需要有法律的监管。欧盟以《通用数据保护条例》为基础建立了数据监管制度体系，在捍卫数据主权的同时，强化个人数据保护［7］，《数字服务法案》《数字市场法案》则更新了欧盟的数字监管规则，细化了对非法内容的监管，加强了行业反垄断行为。目前美国联邦层面没有统一的数据保护法典，采取的是分行业的分散立法模式，但州层面的数据治理走在前列。其中，2018年美国加利福尼亚州通过的《消费者隐私保护法案》，保障了个人对数据的控制、使用和交易权利。当前我国需建立完善的数据要素市场监管体系，限制发布涉及个人隐私或国家安全的敏感信息，对数据要素交易买卖双方与数据交易平台、交易范围、交易价格和数量、质量等核心内容进行立法监管，依法惩戒数据窃取和侵权等不法行为，保证市场有序健康运行。

三是尽快出台与数据开放共享相关的法律法规。欧盟以《数据治理法案》，力图消除因缺乏信任而造成的数据共享障碍，使公共数据、企业数据、个人数据能在得到保护的前提下实现充分共享。1976年，美国通过了《政府阳光法案》，形成了注重科技资源开放和共享的联邦政策体系，同年，美国国会修订了《版权法》，在强调“保护信息拥有人的权益”的同时，明确禁止联邦政府机构对自己的工作成果拥有版权。［8］美国于1996年通过了《信息公开法》，以立法的形式促进政府数据和信息资源公开、共享。结合欧美的经验，我国要建立有关政府公共数据开放的法律，明确政府数据开放的标准和监督措施，明确规定哪些数据可开放共享，哪些数据应受到限制，在保护个人隐私和国家安全的前提下，促进数据要素共享与流通。同时，明确企业数据开放的条件、具体要求和基本原则，加强对企业数据产权的法律保障。如，欧盟《数据战略》提出，只有在市场失灵的情况下，才能通过公平合理无歧视的条件赋予数据访问权，不能强制要求企业分享其数据。［9］

（二）建立统一标准的数据要素市场和交易平台

要强化制度的顶层设计，组建数据治理机构。国家已成立了数据发展和治理的协调机构，今年7月11日，国务院办公厅同意建立数字经济发展部际联席会议制度，由国家发展改革委、中央网信办、科技部、工业和信息化部、市场监管总局等20个部门，统筹推进实施数字经济发展战略，组织探索适应数字经济发展的改革举措。欧盟方面在顶层设计上，则形成了欧盟委员会、成员国、行业领域到企业的系统的垂直数据发展和治理体制。在欧盟委员会层面，设置欧洲数据创新委员会，包含所有成员国主管当局的代表，其需要对跨部门标准化的战略、治理和要求方面提供建议，并提供数据开放、数据共享服务等方面好的经验做法。欧盟的经验值得借鉴，建议我国成立专门的数字经济部门，统筹推进数据要素市场建设的顶层设计，牵头协调各部门的数据要素发展和管理权限。

要完善数据要素的价格决定机制、要素流动和配置机制。最大限度地减少政府对数据资源的直接配置和对数据要素经营主体活动的直接干预。在生产环节，通过深化数据市场的供给侧结构性改革，畅通供给渠道，并加强政府公共资源的数据共享，促进高质量数据要素供给和经济发展实际需求的衔接、匹配，打通数据要素自主流动配置梗阻。在交易环节，建构并维护数据市场的公平竞争秩序，借助合理阈值内的调控干预，为数据市场的培育和运行营造有利环境。

要完善数据交易机制，建设互联互通的数据交易平台。在数据流通和交易方面，美国已经走在了前面，以数据中介和经纪商的形式，通过政府、公司和行业渠道，从数据源头处收集各类信息，进而向用户直接交互数据产品和服务。其中，数据源头、数据中介和最终用户构成了数据流通和交易的主体，数据源头和中介环节构成了大数据资源的供给端。比如，Twitter将自身数据授权给公司Gnip、DataSift和NTT DATA进行售卖；Acxiom等公司通过各种手段收集、汇聚关于企业和个人的信息；Sermo.com和Inrix等公司则通过网络和传感器直接向公众采集数据，获得海量实时数据。建议借鉴这些经验，鼓励各地数据交易中心（所）、数据经纪机构发挥数据交易的中介、引导作用，培育数据要素市场的交易主体，促进我国数据要素在全国统一大市场乃至境外流通，充分释放数据要素价值。

同时，从欧美的实践来看，建立统一的数据开放共享平台，并集中开放可加工的数据集和工具集已经成为了一个通行做法。如美国data.gov网站、新加坡data.gov.sg网站、印度 data.gov.in网站、西班牙的 datos.gob网站等，都是政府搭建的可共享的数据采集服务平台。建议由国家有关部门牵头，在国家层面制定统一的个人数据、企业数据等相应的定价、交易规则及服务标准，明确公共数据的开放共享范畴和规范，建立全国统一标准的数据交易及服务平台，并支持企业参与数据交易平台建设，推动各区域、行业、企业数据交易平台互联互通，打造覆盖数据生产流通全过程的数据交易生态。比如，对金融、气候、交通、医疗等领域的数据要素，统一其存储格式及流动标准，确保有序流动。

根据目前国内的情况，建议在深圳建设国家级数据交易所。理由如下：一来，目前深圳汇聚了300家以上知名大数据企业，其中，产值超亿元的超过10家，包括华为、腾讯、大疆、迅雷、中兴等知名企业，形成强大的数据要素产业基础。二来，深圳市生产设备数字化率、数字化研发设计工具普及率、关键工序数控化率分别达54.8%、88.3%、54.3%。特别是在大型超大型数据中心数量、政府开放数据资源总量和数字化研发设计工具普及率等指标方面在国内大中城市均处于第一名。三来，深圳毗邻香港，对跨境数据交易具有制度、规则衔接的优势，还具有前海自贸区在更高水平对外开放方面的探索基础。

（三）加强数据要素市场的监管

一是明确监管的对象和主体。欧盟在数据交易的监管上，还成立了数据保护委员会，重点对数据保护进行监管，每个成员国设置独立监管机构。建议我国要在“大执法”理念下，把建设主体和监管主体分开，明确国家市场监管总局为数据要素市场的监管主体，牵头各相关职能部门明确数据要素市场运行中各个环节的监管标准，与其他部门开展联合执法，强化数据生成、交易、使用等各个环节的监管，并强化线上线下数据监管的衔接。

二是完善事前事中事后监管体系。监管机构大力提升自身的数字化水平，强化各类监管体系之间的数据共享和互通，打破条块分割的监管模式。2021年11月欧盟通过《数字市场法案 》，该法案对有资源或有能力处理个人信息的互联网运营者赋以“守门人”地位，要求其承担包括不得滥用优势地位、保障公平开放的数字竞争环境等在内的一系列义务，并且设定了违反义务的处罚措施和相应执法保障制度。同样，我们的监管部门应重点关注平台垄断、数据泄露等问题，加大反垄断调查，加强数据要素市场及交易主体经营、竞争等环节的数据分析，对违规设置市场准入壁垒、降低数据互操性等行为加大处罚力度。同时，还要完善政府、行业、企业、个人共同参与、协同共治的数据要素监管机制。

三是完善风险控制机制。2021年4月欧盟委员会发布了人工智能立法提案，根据风险程度对人工智能实行分级管理，强调严格规制可能对个人权利产生重大不利影响的“高风险”应用。借鉴其经验，首先，我国应建立数据要素市场风险预警体系，提升应对数据流动、交易对宏观经济发展带来影响的能力。其次，强化社会监督的作用，对于数据要素市场交易过程中出现的违规、违法等问题，畅通内部举报人的举报渠道，完善社会公众的投诉及建议渠道。再次，加强跨境流动数据的风险控制，建立并完善数据跨境流动的事前预防机制，将相应的风险降至最低水平。

（四）不断创新数据交易技术

要充分发挥新型举国体制的优势，加强在区块链、元宇宙、量子科技、6G传输技术、高性能计算、传感器技术及基础软件等领域加强科技攻关。创造更多数字技术与实体经济链接的应用场景，促进数字技术与各个产业深度融合。

近年来，为在数字科技领域的新一轮国际竞争中取得优势，日本制定和发布了一系列技术创新计划和数字化转型举措，2016年日本发布《第5期科学技术基本计划（2016-2020）》，提出利用数字科技技术使网络空间和物理世界高度融合，通过数据跨领域应用，催生新价值和新服务。我国也需要出台有关政策，推动数据要素市场相关关键技术的应用创新，支持规模以上企业特别是龙头骨干企业进行数字化改造，降低中小微企业数字化转型成本，推动企业纵向与横向集成［10］，依托数字技术应用实现产业链、供应链升级，促进跨领域、跨地区、跨主体的要素资源融合，推进全国统一大市场高标准联通。

要充分发挥全国统一大市场的整合优势，大力推进“东数西算”系统工程。通过在西部地区建设数字基础设施，提高西部地区的算力能力，此举既能提高西部数字产业和数字人才的聚集能力，又能缓解东部数字资源的容纳力不足，有利于数据要素市场建设和数字经济的区域协调发展。

需要强调的是，打破制约数字要素市场建设的体制瓶颈，要大力做好“放管服”工作，消除政府对部门间要素流动的扭曲和干预，减少部门垂直管理带来的产业融合障碍，通过促进产业间的技术融合、商业模式融合和政策协调，促进三次产业和各产业内部的协调发展［11］，营造良好的全国统一大市场营商环境。

［参考文献］

［1］任保平，王思琛.新发展格局下我国数据要素市场培育的逻辑机理与推进策略［J］.浙江工商大学学报，2022（3）.

［2］曾铮，王磊.数据要素市场基础性制度:突出问题与构建思路［J］.宏观经济研究，2021（3）.

［3］［4］王蒙燕.我国数据要素统一大市场构建的问题与对策［J］.西南金融，2022（7期）.

［5］［6］［10］汤蕴懿，李方卓，梁伟豪.数字经济推动全国统一大市场建设的理论逻辑、政策过程及推进路径［J］.上海商学院学报，2022（8）.

［7］赵鑫.数据要素市场培育：法律难题、域外经验和中国方案［J］.科技进步与对策，2022（7）.

［8］罗晖.美国关于科技资源共享的法律和法规［J］.全球科技经济瞭望，2022（4）

［9］梁宇，郑易平.我国数据市场治理的困境与突破路径［J］.新疆社会科学，2021（1）

［11］黄群慧，贺俊.中国制造业的核心能力、功能定位与发展战略——兼评《中国制造2025》［J］.中国工业经济，2015（6）.